Historia de la Responsabilidad del Estado

Primero debo referirme a la responsabilidad indirecta del Estado que en base al artículo 1384 del código civil francés fundamentado en dos conceptos: la culpa in eligendo (en la elección) y la culpa in vigilando (en la vigilancia) a los funcionarios y entidades públicas. Posteriormente, se denomina responsabilidad directa del Estado que a su vez se divide en dos: tesis organicista y falla del servicio. Así mismo surge la etapa denominada responsabilidad objetiva conocida como casos especiales. La sexta etapa -con la constitución de 1991: Clausula general de responsabilidad que hoy se denomina -por la doctrina- como daño antijuridico. La séptima etapa hace referencia a la actualidad: la responsabilidad del Estado es relativamente nueva con respecto a las áreas como el derecho civil. Comercial, laboral. En la primera etapa (edad antigua o clásica), la irresponsabilidad del Estado: ocurría que el Estado no respondía por los daños y perjuicios que se generaban a los particulares ni a otras entidades. Las razones son muy simples: se supone que en la antigüedad existía un concepto que se denominada Derecho Divino o soberanía divina. En el derecho romano sus instituciones jurídicas se basaban básicamente en la relación que existía entre estado y dios o estado y las divinidades. Por lo tanto, no se respondía por los daños y perjuicios toda vez que las decisiones eran supuestamente guiadas por un ser divino superior. Esto hacía que el príncipe o gobernante no respondiera por los daños y perjuicios toda vez que la decisión que se tomaba era una decisión metajurídica o metafísica. Lo anterior se dio igualmente en la edad media donde no existía la división entre iglesia y Estado. Posteriormente dentro esta misma etapa a pesar de que existía la teoría de la tridimensión de los poderes aún seguía existiendo irresponsabilidad del estado. La razón debido a que se aplicaba un concepto conocido como soberanía, pero muy distinta al concepto de soberanía que tenemos hoy en día. El articulo tercero de la Constitución de 1991 nos dice que la soberanía reside exclusivamente en el pueblo el cual emana del poder público…. Hoy tenemos el concepto de soberanía popular. Anteriormente el concepto que se tenía era de soberanía estatada, un estado estatocentrico. Fue posteriormente cuando se creó el Estado derecho y el Estado social de derecho cuando surgió una tipología estado estatocentrico. Pero inclusive en esta etapa no respondía el Estado a pesar de que existía soberanía porque el concepto era de soberanía estatal. La soberanía residía específicamente en los gobernantes y en el legislativo. Posteriormente, debido a los avances de la teoría francesa de responsabilidad -Francia y Alemania son los padres de la responsabilidad- surge la responsabilidad subjetiva de los funcionarios basada en que el Estado se lucraba de todas las actividades que hacían sus funcionarios, pero no respondía por las consecuencias, daños y perjuicios por funciones o extralimitaciones de este. Entonces surgen varios problemas: el primero es que el régimen de responsabilidad subjetiva de los funcionarios, el patrimonio de la entidad estatal no se afectaba porque quien debía responder era el funcionario con su patrimonio particular y esto traía el segundo problema, que generaba insatisfacción en las pretensiones económicas. Hoy en día las demandas que se presentan por responsabilidad directa son cuantiosas. Entonces el patrimonio de un funcionario Publico no era suficiente para indemnizar la totalidad y aplicar el principio de reparación integral. De cierta forma esta etapa era una etapa de irresponsabilidad del Estado disfrazada bajo el concepto de responsabilidad subjetiva. Finalmente, el Estado tampoco respondía con su patrimonio. Seguíamos entonces en la primera etapa a pesar de los avances. El tercer problema que se generaba era que al ser una responsabilidad subjetiva y al no tener claro el concepto de persona jurídica se generaba bajo el criterio de culpa. La culpa implicaba que se ventilaba la responsabilidad bajo el criterio de culpa individual y significaba que -la culpa siendo excesivamente subjetiva- se tenía que individualizar el funcionario que cometía el daño debido a lo subjetivo del concepto de culpa. Es como en el derecho penal que se tiene que tipificar e individualizar. Entonces se tenía que encontrar el funcionario, demostrar el elemento subjetivo, que actuó de manera culposa o dolosa. Esto permitía complicaciones probatorias debido a que la culpa es subjetiva, es un estándar de conducta y además era muy difícil individualizar el funcionario. Entonces para concluir, no se respondía en esta etapa por parte del Estado, no había capital para indemnizar y le tocaba individualizar debido a que era bajo el régimen de culpa probada. Las normas que fundamentaban la responsabilidad indirecta del Estado en el código civil colombiano son dos: el articulo 2347 y el 2349. Estos hablan de la responsabilidad por el hecho ajeno basado básicamente en las personas no solamente responden por el daño que puedan causar directamente sino también responden por los daños y perjuicios que causen aquellas personas que se encuentran bajo su cargo. El 2347 corresponde a porqué responde el Estado, hoy se habla del tercero civilmente responsable quien es quien tienen la imputabilidad jurídica y existe el otro que es el responsable del daño quien tiene la imputabilidad material. En la responsabilidad del Estado, el tercero responsable que tiene imputabilidad jurídica es el Estado directamente debido a que es en virtud de una norma. Y la responsabilidad material la tiene el funcionario. El articulo 2349 plantea dos cosas que aún se rigen bajo el régimen de culpa: Culpa in eligendo y culpa in vigilando. El Estado responde siempre y cuando se le logre demostrar culpa en cabeza de la entidad y los dos conceptos de culpa atribuidos directamente al Estado eran en la elección del funcionario competente, cualidades, que sepa desempeñar el cargo. En la vigilancia correspondía en el control, inspección y vigilancia del funcionario o la entidad. Esto generaba que se sigue bajo el concepto culpa y que el Estado solamente responde siempre y cuando se le demuestre que tuvo negligencia en la inspección o en la vigilancia. El Estado se exoneraba demostrando que fue diligente y cuidadoso al momento de elegir el funcionario y que fue diligente con el control y vigilancia. Era muy simple su exoneración. El Estado tiene concurso de méritos, tiene carrera administrativa, carreras especiales, se supone que los funcionarios que adquiere pasan por un procedimiento idóneo y que está regulado por la carrera administrativa y con relación a la culpa en la vigilancia existen los órganos de control y una serie de códigos que examinan el proceder del funcionario. En el artículo 2349 también encontramos que si el actuar del funcionario se extralimitaba o estaba por fuera del manual de funciones respondía directamente el funcionario exonerando completamente a la entidad estatal. De conformidad con el artículo sexto de la Constitución Nacional: los funcionarios son responsables por la acción, por la omisión y por las extralimitaciones. Si el funcionario actúa claramente por fuera de las funciones exonera a la entidad estatal. Inicialmente con relación a la culpa en la elección o vigilancia ocurría que cuando los alcaldes eran nombrados a dedo por los gobernadores y los gobernadores por el presidente de la republica, la teoría se fue cayendo debido a que pasamos a la elección popular específicamente en el in eligendo. Basado en el artículo 123 de la Constitución Nacional existen tres clasificaciones básicas de funcionarios: los miembros de corporaciones publicas elegidos por el pueblo, los empleados públicos y los trabajadores oficiales. Los empleados públicos específicamente los de corporaciones publicas no eran elegidos por el Estado sino por el pueblo, en ese sentido no se podría atribuir culpa en la elección. Luego se pasa a la cuarta etapa de la responsabilidad del Estado: responsabilidad directa del Estado. El fundamento de esta es el artículo 2341 del código civil denominado régimen por derecho propio. Desde el año 1932 cuando se planteó el concepto la técnica o tesis organicista que consistía en hacer una similitud con el cuerpo humano que consiste en que una persona no puede actuar sin sus extremidades asociando que los funcionarios eran órganos de la entidad estatal o sus extremidades y, además, los empleados públicos están por un mandato legal que le otorga el empleo público. Están ahí para cumplir los fines esenciales del Estado. Además, hay un manual de funciones que le indica que debe hacer, por lo tanto se entiende que como servidor público es una extensión u órgano de la entidad estatal. En síntesis, si se entiende que el actuar del funcionario es el actuar directo de la entidad estatal se le aplica la responsabilidad por el derecho propio toda vez que la culpa del funcionario es la culpa de la entidad y debe responder con su propio patrimonio. Así mismo, dentro de la tesis organicista se ha generado una subclasificación: los órganos solo eran aquellas personas que manifestaban la voluntad de la entidad y que tenían capacidad de comprometer a la entidad: los gerentes, los directores. En sus inicios era un actuar del representante legal. Posteriormente, se bajó a funcionarios de carácter operativo debido a que son los que toman las decisiones. Luego dentro de la responsabilidad directa y basado en el articulo 2341 se pasó al momento de la falla del servicio: es un concepto de la teoría francesa de la responsabilidad, significaba que inicialmente en la edad moderna el Estado era no intervencionista debido a que no participaba en muchas de las funciones esenciales y los tenían los particulares y luego por la gran depresión(entre 1929 a 1932), a la acumulación de capitales se efectuó un efecto dominó y la economía colapsó debido a que no había retroalimentación entre los actores económicos. Luego se crean los dos conceptos Estado de derecho y Estado social de derecho con diferencias muy profundas entre los dos, pero con características muy comunes que consistía en que el Estado debía prestar los servicios públicos, debía ser un Estado intervencionista prestando los servicios. El artículo segundo de la Constitución Nacional nos trae la finalidad del Estado social de derecho: “son fines esenciales del Estado servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación”. El Estado está en todo, ser tan intervencionista y tener tantas obligaciones desde el punto legal y constitucional asumió la carga de que, si causaba daño prestando los servicios, tenía que indemnizar. Con relación a la falla del servicio, consistía en que, si se genera una omisión en la prestación, defectuosa prestación o prestación morosa del servicio debido a que el Estado asumió todas estas cargas que están en el articulo citado de la Constitución Nacional. Debe prestarlos de manera oportuna, con calidad y de manera pronta. En ese sentido si no los presta de manera adecuada o causaba un daño tenía que responder patrimonialmente. Otra característica es que se pasó de culpa a falla. La culpa significa que hay que individualizar al funcionario, en cambio la falla es un concepto sistemático, anónima, no se tiene que individualizar al funcionario que fue responsable de la falla del servicio. Se debe determinar a que entidad estatal le correspondía prestar el servicio y simplemente identificar que no se prestó el servicio. Dejando la carga de individualizar si se quiere ejercer la acción de repetición en cabeza del Estado. El demandante básicamente lo que debe entrar a probar. En los regímenes de responsabilidad subjetiva se estructura en: hecho, nexo y daño. Pero si hablamos de responsabilidad del Estado: la falla. Posteriormente se pasa a la responsabilidad objetiva. Básicamente, no era necesario demostrar el elemento falla o el elemento culpa, quiere decir que la estructura son tres elementos: el hecho, el nexo y el daño. Se ampara bajo un concepto doctrinario que se llama presunción de responsabilidad. Se presume la responsabilidad en cabeza del Estado. Si no se tiene que demostrar la falla, se está diciendo que el daño que causó el funcionario es responsabilidad del Estado. Se debe demostrar el hecho, la relación causal y el daño. Esto implica que la única forma de exonerarse es rompiendo el nexo a través de las caudas extrañas. El concepto de la responsabilidad objetiva. es histórico, la primera razón es doctrinal que trata de equilibrar las cargas procesales debido a la prestación de los servicios a través de las actividades peligrosas. Estas actividades peligrosas es el primer titulo de la responsabilidad objetiva. El Estado al prestar un servicio aumentando el riesgo permitido frente a una persona común y corriente en la posibilidad de soportar genera desequilibrio. Cuando el Estado presta los servicios a través de actividades peligrosas aumenta o genera una mayor capacidad de destrucción y a pesar de que sea muy cuidadoso ejerciendo la labor se pueden generar daños. Son dos grandes capítulos: actividades peligrosas y el riesgo excepcional. Lo que reglamenta el articulo el articulo 90 de la Constitución Nacional el concepto del daño antijuridico: “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijuridicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas…” El daño antijuridico tiene su fundamento en la igualdad de las cargas públicas, en él se desarrolla el principio de la igualdad: todos tenemos las mismas obligaciones, todos somos iguales ante la ley pero cuando ocurre un rompimiento o desequilibrio frente a las cargas publicas el cual el particular no se encuentra en la obligación de soportarlo. Básicamente, es la obligación de responder patrimonialmente en cabeza del Estado por el rompimiento o desequilibrio de las cargas públicas de la acción o la omisión de sus funcionarios no estando el particular de soportar esta carga. Caso contrario los daños jurídicos serían los daños permitidos. El joven que se llevan para el servicio militar. Con esto se hace un daño jurídico que está amparado por una norma legal. El fenómeno de la expropiación está amparado en un supuesto normativo. Distinto al antijuridico que no está en la obligación de soportar y que genera el desequilibrio: daño es antijuridico. Se llama clausula general de responsabilidad debido a que se aplica a todos los eventos de responsabilidad. Actualmente, existen títulos de imputación subjetiva: la falla del servicio probada y la falla del servicio presunta. Igualmente tenemos títulos de imputación objetiva: daño especial, riesgo excepcional, actividad peligrosas y títulos de imputación especiales: responsabilidad de la administración de justicia, responsabilidad por el hecho del legislador. Pero a todos se le aplica la cláusula general de responsabilidad: daño antijuridico Encontramos títulos de imputación subjetivo, títulos de imputación objetivo, títulos especiales y a todos se les aplica el daño antijuridico por ser la cláusula de general de responsabilidad. Cuando nos referimos a fundamentos constitucionales nos remitimos al articulo 90 de la Constitución Nacional debido a que es la única norma directa acerca de la responsabilidad patrimonial del Estado. Pero encontramos otros artículos que hacen referencia como, por ejemplo: por privación injusta de la libertad nos referimos al 29. Con relación a la falla del servicio médico nos remitimos al 48 de la Constitución. Cuando nos referimos por extralimitación de los funcionarios públicos, nos remitimos al artículo sexto que habla el principio de legalidad. En cuanto a los fundamentos legales frente responsabilidad por actividades peligrosas, en daños por vehículos oficiales el fundamento legal será el código nacional de tránsito. En relación con servicios médicos la norma a aplicar sería la Ley 23 de 1981. En relación de responsabilidad por administración de justicia su fundamento legal sería la Ley 270 de 1996, al hablar de responsabilidad por pasajeros en vehículos oficiales el fundamento legal sería el contrato de transporte que está en el código de comercio.